פסק-דין בתיק עע"ם 823/12

השופטת ד' ברק-ארז:

1.        שניים אוחזים בבית שהושכר בעבר לאמם המנוחה במתכונת של "דיור ציבורי" - אח ואחות, שהפכו ליריבים. כל אחד מהם טוען לזכותו לשכור את הנכס לאחר מותה של האם. ועדת האכלוס העליונה של משרד הבינוי והשיכון החליטה להשכיר את הנכס לבת. הבן הגיש עתירה על החלטה זו ועתירתו התקבלה. במסגרת הערעור שבפנינו, נדרשנו להכריע בשאלת הזכויות בנכס. לצורך כך נדרשנו לא רק להכריע בשאלה למי מן השניים הזכות לשכור כעת את הנכס, אלא גם לבחון את האפשרות שמא אף אחד מהם אינו זכאי לכך, ועל כן דינו של הנכס לחזור ל"מאגר" הדירות המצומצם ממילא המשמש להשכרת דירות לזכאים לדיור ציבורי.

עיקרי התשתית העובדתית

2.        המנוחה, צדיקה יצחק ז"ל (להלן: המנוחה) התגוררה בשכירות במתכונת של דיור ציבורי בבית ברחוב מרבד הקסמים בעיר רחובות, השייך לחברת "עמידר" (להלן: הנכס) החל משנת 1992 ועד לשנת 2009 שבה נפטרה. בנה של המנוחה, שמעון יצחק (להלן: יצחק), שהוא אף היורש שלה לפי צוואתה, טוען כי התגורר עם אמו בנכס בשנים הסמוכות למותה. החל משנת 1999 התגוררו בתה של המנוחה - תמר קליסה, ובעלה - גבריאל קליסה (שלהלן ייקראו יחדיו: קליסה) בקרוואן, שהוצב במגרש שבו היה ממוקם הנכס, עם ילדיהם.

3.        עם פטירתה של המנוחה פנו שני האחים - קליסה ויצחק - כל אחד בנפרד, לוועדת האכלוס העליונה של משרד הבינוי והשיכון (להלן: ועדת האכלוס), הפועלת לפי נהליו של משרד הבינוי והשיכון, וביקשו לקבל זכויות שכירות בנכס.

המסגרת הנורמטיבית: זכויות בדיור ציבורי

4.        כבר בפתח הדברים, חשוב להקדים ולהבהיר את הנורמות החלות על זכאות לשכירות בדיור ציבורי. בעיקרו של דבר, עשויים להיות לזכאות זו שני מקורות - ששניהם רלוונטיים לשם הבהרת המחלוקת שהתגלעה בנסיבות העניין. מלכתחילה, הזכאות לשכירות במסגרת דיור ציבורי הוסדרה בנהליו של משרד הבינוי והשיכון. נהלים אלה קובעים תבחינים להכרה בזכאות על-פי שיקולים סוציו-אקונומיים בעיקרם. בנוסף לכך, כתולדה של התפתחות מאוחרת יותר, חוק זכויות הדייר בדיור הציבורי, התשנ"ח-1998 (להלן: חוק הדייר בדיור הציבורי) מקנה, בתנאים מסוימים, זכויות להמשך שכירות הדירה הציבורית למי שמוגדר כ"דייר ממשיך". נוסחו המקורי של החוק הקנה זכות להמשך שכירות בדירה לכל מי שהוגדר כ"דייר ממשיך", היינו קרוב משפחה של זכאי שנפטר או של זכאי שעבר להתגורר במוסד סיעודי, ובלבד שהתגורר עם הזכאי בדירה הציבורית תקופה של שלוש שנים לפחות סמוך למועד פטירת הזכאי או למועד שבו עבר הזכאי להתגורר במוסד הסיעודי. חוק הדייר בדיור הציבורי קובע את התנאים בהם יהיה זכאי הדייר הממשיך לשכור את הדירה של הזכאי (סעיף 3). בהתאמה לכך, נוהל של משרד הבינוי והשיכון (הוראה 8/19 "הסדרת זכויות חוזיות של דיירים ממשיכים" מיום 1.2.2002) מסדיר את הכללים, הסמכויות ותהליכי העבודה להסדרת הזכויות החוזיות של "דייר ממשיך". יצוין, כי התנאים להענקת זכויות ל"דייר ממשיך" הוחמרו במסגרת חוק ההתייעלות הכלכלית (תיקוני חקיקה ליישום התוכנית הכלכלית לשנים 2009 ו-2010), התשס"ט-2009 (ראו גם: דפנה ברק-ארז משפט מינהלי כרך ג 594-593 (2013) (להלן: ברק-ארז)). אולם, תיקון זה אינו חל בענייננו.

ההליכים הקודמים בין הצדדים

5.        כאמור, הן קליסה והן יצחק פנו לוועדת האכלוס בבקשה שתוכר זכאותם לשכור את הנכס.

6.        תחילה, בהחלטתה מיום 12.3.2009, דחתה ועדת האכלוס את בקשתם של קליסה, ובעקבות כך הם התבקשו להתפנות מהנכס תוך חודש ימים. בהמשך, ביום 6.9.2009, דחתה ועדת האכלוס גם את בקשתו של יצחק. ההחלטה בעניינו של יצחק התבססה על התרשמותה של ועדת האכלוס, על-פי התשתית העובדתית שהייתה בפניה, כי הוא לא התגורר בנכס בשנים הסמוכות למותה של אמו. הוועדה התבססה על דו"חות הביקורת שנערכו במסגרת "ביקורי מעגל" מטעם עמידר בנכס בין השנים 2008-2004, שבהם לא הוזכר יצחק כמי שגר בנכס, כמו גם על כך שבשנת 2006 הוא הצהיר על מגוריו בירושלים לצורך קבלת סיוע בשכר דירה.

7.        ביום שבו נדחתה בקשתו של יצחק, חזרה ועדת האכלוס ודנה בבקשתם של קליסה, וזו הפעם החליטה לקבלה. ההחלטה החדשה בעניינם של קליסה נומקה באופן בהיר פחות בהשוואה להחלטה בעניינו של יצחק. חלקה הארי של ההנמקה כיוון לזכאותם של קליסה לקבלת דיור ציבורי. ההחלטה עמדה על מצבם הכלכלי והמשפחתי של קליסה, וצוין בה, בין השאר כי לבני הזוג 6 ילדים, כי הם אינם עובדים, ולא ידוע על מקור הכנסה אחר שלהם. עוד צוין בהחלטה כי קליסה היו זכאים לדיור ציבורי, ובשנת 2009 אף הוצעה להם דירה אחרת בעיר רחובות, ואולם הם סירבו לקבלה. בנוסף, ההחלטה סקרה את המשפחות הנוספות בישוב הזכאיות לדיור ציבורי ונסיבותיהן. לבסוף, המליצה ועדת האכלוס להקנות לקליסה את זכויות השכירות בנכס בהתחשב בנסיבות, בגודל המשפחה, במזכרי חברת עמידר משנת 2009 ובזכאותם לדיור ציבורי. יחד עם זאת, ב"פירוט ההחלטה" ובמכתב התשובה שנשלח לקליסה צוין כי הבקשה מאושרת בנסיבות של "דיירים ממשיכים". הנמקה זו כיוונה לכאורה לטעם אחר - מגורים משותפים עם המנוחה בנכס בתקופה הסמוכה למותה.

8.        יצוין כי גם במהלך השנים שקדמו למותה של המנוחה ניטשו בין הצדדים מחלוקות, ואף דיונים משפטיים, בעניין הנכס. לטענת יצחק, סמוך להצבתו של הקרוואן בנכס, החלה המנוחה בהליכים לרכישת זכויות בנכס ממשרד הבינוי והשיכון במסגרת מבצע "דירה משלי". שמאי מטעם המינהל ביקר בנכס ביום 17.12.2000, אך לא אישר את החכרתו, בשל קיומה של תוספת בנייה ללא אישור. עוד נטען בפנינו - הן על-ידי יצחק והן על ידי המשיב 2, משרד הבינוי והשיכון - כי ביום 3.2.2004 הגישה עמידר תביעה לפינויים של קליסה מהנכס. עם זאת, לא הוצג בפני בית המשפט קמא תיעוד על תביעה זו. 

9.        עוד עולה מן התשתית העובדתית שנפרסה בפסק דינו של בית המשפט קמא כי בין קליסה לבין יצחק, שפעל בשם המנוחה, נחתם הסכם פינוי לפיו היה על קליסה לפנות את הקרוואן עד ליום 10.10.2007. יצחק אף פנה בשם המנוחה לבית הדין הרבני ברחובות בתביעה להורות על פינוי הקרוואן, תביעה שבה ניתן פסק דין (מכוח שטר בוררות שהצדדים חתמו עליו) שהורה על פינויים של קליסה מהנכס. פסק הדין של בית הדין הרבני ברחובות אושר בהחלטתו של בית המשפט המחוזי בירושלים מיום 7.1.2009 (ת"א 7311/08). לאחר פטירתה של המנוחה, ולאחר שקליסה לא התפנו מהנכס, הגיש יצחק בקשה ללשכת ההוצאה לפועל ברחובות לביצוע הפינוי. ביום 14.6.2009 הורה ראש ההוצאה לפועל לקליסה לפנות את הנכס עד ליום 2.8.2009, אך הם לא עשו כן. בינתיים, ביום 6.9.2009 התקבלה החלטת ועדת האכלוס המקנה לקליסה זכויות בנכס.

10.      לאחר שניתנו החלטותיה של ועדת האכלוס הגישו קליסה תביעה לפינויו של יצחק מן הנכס בבית משפט השלום ברחובות (ת"א 22328-04-10, הרשמת צ' גרדשטיין פפקין). בית משפט השלום דחה את בקשת הרשות להתגונן שהגיש יצחק, בהחלטתו מיום 3.11.2010. יחד עם זאת, נקבע בהחלטה כי פינויו של יצחק מהנכס יהיה רק שישה חודשים לאחר מתן ההחלטה, וזאת כדי לתת לו את ההזדמנות לעתור לבית המשפט לעניינים מנהליים כנגד החלטת ועדת האכלוס העליונה. בהמשך לכך, ביום 28.11.2010 ניתן פסק דין המורה על פינויו של יצחק מן הנכס עד ליום 3.5.2011.

11.      ביום 3.4.2011 הגיש יצחק עתירה לבית המשפט המחוזי מרכז בשבתו כבית משפט לעניינים מינהליים (עת"מ 2574-04-11, השופטת א' שטמר) נגד החלטותיה של ועדת האכלוס, ובאופן ספציפי בבקשה שיוכר כ"דייר ממשיך" הן לצורך קבלת זכויות שכירות בנכס והן לצורך רכישתו, בתוקף מעמדו כ"דייר ממשיך".

פסק דינו של בית המשפט קמא

12.      ביום 27.12.2011 קיבל בית המשפט קמא את עתירתו של יצחק באופן חלקי. בית המשפט קמא הורה על ביטול החלטותיה של ועדת האכלוס, ובהמשך לכך קבע גם שיש להכיר ביצחק כ"דייר ממשיך" לצורך המשך השכירות בנכס, אם כי לא לצורך מימוש רכישתו.

13.      פסק דינו של בית המשפט קמא היה מושתת על שני אדנים - הכרה בזכאותו של יצחק כ"דייר ממשיך" ושלילת זכאותם של קליסה בנכס במתכונת של "דייר ממשיך" - תוך ביקורת על החלטותיה של ועדת האכלוס בשני עניינים אלה.

14.      בית המשפט קמא סבר שוועדת האכלוס שגתה בקובעה שיצחק לא התגורר עם אמו בשנים הסמוכות למותה. בעניין זה, הוא קבע כי ב"דו"חות המעגל" אין עדות לכך שהמנוחה נשאלה האם מתגורר עימה אדם כלשהו, וממילא אין התייחסות לתשובתה. לפיכך, הוא סבר שלא ניתן להתבסס על "דו"חות המעגל" לשם שלילת ישיבתו של יצחק בנכס. בכל הנוגע לכך שקיבל סיוע בשכר דירה בירושלים, באותן שנים ממש שבמהלכן התגורר לפי הנטען עם המנוחה, בית המשפט קמא קיבל את הסברו של יצחק כי חרף הסיוע הוא התגורר עם אמו בשל כך שהיה פרוד מאשתו באותה תקופה. מנגד, הסתמך בית המשפט קמא על דו"ח סוציאלי מיום 21.5.2006 שמאוזכר בהחלטת ועדת האכלוס, אשר בו מצא אישוש לכך שיצחק התגורר עם אימו באותו זמן. בנוסף, הסתמך בית המשפט קמא על החלטת בית הדין הרבני מיום 22.10.2009, שניתנה במסגרת הליכים בתביעת גירושין שהגיש יצחק, אשר ממנה עולה כי בשנת 2005 הוא הצהיר שעזב את הבית בו התגורר עם אשתו. עם זאת, בית המשפט קמא הבהיר כי הוא אינו נותן משקל לתצהירים שצירף יצחק לעתירה - של חברים וקרובי ומשפחה - שלא היו בפני ועדת האכלוס עובר למתן החלטתה.